什么是单独二胎

　　“单独二胎”是指夫妻双方一人为 独生子女，即可生二胎。随着第一代独生子女进入生育高峰，计划生育今年成为热点话题，多位委员和党派提案都涉及计划生育独生子女政策的修改完善。

　　2013年(癸巳年)11月15日，单独二胎正式开放，如进展顺利，将于2013年年底或2014年年初试行;同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。

　　单独二胎产生背景

　　以独生子女政策为核心内容的中国计划生育政策，自20世纪80年代开始严格推行。推行其间略有微调，如放开“双独二胎”(夫妻双方为独生子女，可以生育第二个孩子)，及部分省份农村地区实施的“一孩半”政策(第一个孩子为女孩，可生育第二个孩子)等。

　　原国家人口计生委的统计资料表明，2011年之前，独生子女政策覆盖率大概占到全国内地总人口的35.4%;“一孩半”政策覆盖53.6%的人口;“二孩政策”覆盖9.7%的人口(部分少数民族夫妇;夫妻双方均为独生子女的，也可生育两个孩子);三孩及以上的政策覆盖了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少数民族游牧民)。

　　2013年8月2日，有媒体报道“单独二胎”有望重启，或于2013年底或2014年初试行，同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。消息一出，立即引发广泛关注。记者2日从国家卫计委了解到，“单独二胎”政策是否放开正在研究当中。(8月3日《新京报》)

　　之前实行的是“双独二胎”(即夫妻双方均为独生子女的可按规定申请生育第二胎)。2010年初提出“单独二胎”(即夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子)，据说已经设计了试点方案有具体步骤，但广东等地向国家有关部门提出试点申请后却未获批复。可见，虽然官方曾经提出试点“单独二胎”，但在实际操作上很谨慎。

　　这次媒体披露“单独二胎”政策有望于2013年年底或2014年年初试行，国家卫计委没有明确否认，又称“正在组织调查研究”，尽管不能确定年底试行“单独二胎”政策，但已传递出积极信号，即已经从过去的“不可能”变成“有可能”。我国计划生育政策的确有必要调整了。无论是众多数据反映我国人口结构老龄化、人口红利加速消失，还是30多年来我国已经积累了上亿个独生子女家庭，或是我国“失独家庭”多达百万，都说明生育政策已经到了调整的时候。

　　然而，过去这几年针对“放开二胎”的呼吁和争论，原国家人口计生委却多次强调，“十二五”期间必须坚持稳定现行生育政策不动摇。这一次虽然有关部门称“我国基本国情决定仍须长期坚持基本国策不动摇”，但是，关于“完善生育政策”，官方称“正在组织调查研究”。显然，官方表述已经有变化了。

　　也就是说，民间对于生育政策有着浓厚的讨论兴趣，也期待与官方机构展开讨论。而在官方研究决策程序中，也有必要设计与民众互动的环节。这样，最终出台的实施方案，就有可能让民意与官意达到统一;而且，由于实施方案吸收了民意、民智，也会更合理，更具可操作性。

　　虽然说过去数家官方研究机构就已接受原国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。但研究机构的调研，与民间和官方之间的直接互动有着本质区别，因为，官与民公开互动的话，公众参与面更宽，意见表达更直接，也更真实。所以，官方研究与民间讨论不能分割。

　　必须指出的是，完善生育政策不会立竿见影，必须未雨绸缪，需要从未来经济、养老、国防等角度和高度来研究制订中长期的生育政策。另外，研究生育政策必须要综合考虑公共服务水平，或者说，公共服务政策要与生育政策配套，甚至要走在生育政策调整之前，因为人口变化会对公共服务带来新的要求和考验。

　　单独二胎的开放流程

　　2007年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。

　　2010年1月6日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路(征求意见稿)》提到要“稳妥开展实行'夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子'的政策试点工作。”

　　2010年第7期《财经》杂志刊登了一篇题为《独生子女政策谋变》的报道说：“有关部门确已在考虑对现行计划生育政策继续进行‘完善’。同时，一个拟从2011年开始，以黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省首批先行，总计分三批，逐步在全国开放‘夫妻一方为独生子女可生育二胎’的修改意见，正在完善中。”广东、上海等省市也曾表态，希望首先在各自的省市进行试点。但也遭到部分省委书记的反对。反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连续变更，以及2012年“十八大”召开和随后的国务院政府机构改革众多因素，致使“ 单独二胎”政策被搁置下来。

　　2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。此后，“单独二胎”政策又再度被纳入议程。2013年8月，延宕数年的“单独二胎”(夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子)政策，有望再重启，如进展顺利，将于2013年年年底或2014年年初试行;同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。接近国家卫生和计划生育委员会的人士称。

　　“'单独二胎'政策确实在重启，但具体的实施方案尚未最终确定。”中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授对本报记者表示。他预计，届时分省份、分批次实施“单独二胎”的可能性将更大。

　　对此，国家卫计委新闻发言人、宣传司司长毛群安回应媒体求证时称，他尚未得到授权发布有关信息。

　　国家计生委发言人毛群安表示，必须长期坚持计划生育基本国策不动摇。“在今后相当长的历史时期，人口多、底子薄，人均资源占有量较少，环境容量不足，发展不平衡，仍然是我国的基本国情，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在。”但他同时指出，“完善生育政策”是新组建的国家卫生计生委的一项重要职责。完善生育政策既要考虑维持我国的低生育水平，又要考虑群众的生育意愿、经济社会发展和人口结构变化等诸多因素。“本着立足当前、着眼长远、慎重稳妥、统筹协调的原则，卫计委正在组织调研人口数量、素质、结构和分布的关系，研究提出完善政策的思路和方案。”

　　2013年11月12日下午，据财新网报道称，权威人士透露中国将放开夫妻一方为独生子女的家庭(所谓“单独”家庭)生二胎，而生育政策调整的方案将在十八届三中全会闭幕后不久公布。随后，某财经网站向接近政策制定部门的消息人士确认了这一消息，该人士称这一政策经过了长时间的研究与准备，预计将于2013年11月13日或者14日正式公布。

　　2013年11月15日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

　　2013年11月16日国家卫计委副主任王培安介绍了启动实施“单独二胎”政策细则。南开大学人口发展与研究所教授原新表示，广东省可能率先实施。北京大学社会学系教授陆杰华认为，最快2013年年底将启动，2014年会有1/3省份实施。

　　单独二胎的政策内容

　　中国全国31个省、自治区和直辖市现行的计生条例，其中准许生育二胎的政策都包括六方面：

　　如第一胎子女为病残儿不能成长为正常劳动力，但医学上认为父母可以再生育的;

　　患不孕(育)症，符合规定 收养一个子女后病愈怀孕的;

　　夫妻双方均为独生子女的;

　　夫妻双方均为在全国一千万人口以下少数民族的;

　　夫妻双方均为归国华侨的;

　　因保护人民生命财产安全、抢险救灾、见义勇为致残丧失正常劳动能力的人员，烈士的独生子女。

　　此外，各地还有各自不同的规定，比如江西、河南、江苏等地规定，夫妻双方中的一方在煤矿井下连续从事采矿作业5年以上，并仍在从事煤矿井下采矿作业，只生育一个女孩的，可生育二胎;河北、山东等地规定从事海洋作业的沿海渔区的渔民，只有一个子女的可生育二胎;山东省还规定夫妻一方因非遗传性残疾失去劳动能力，只生育一个女孩的也可再生育一个孩子。

　　单独二胎的方案设置

　　开放“单独二胎”曾有“三步走”方案

　　至迟从2007年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。2010年1月6日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路(征求意见稿)》提到要“稳妥开展实行'夫妻一方为 独生子女的家庭可以生育第二个孩子'的政策试点工作。”

　　关于启动“单独二胎”政策，当时占主流意见的是“三步走方案”：即从2011年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策;第二步，放开京沪等省份;第三步，在“十二五”(2015年前)内，实现全国全部放开“'单独'生育二胎”政策。

　　这一方案，曾得到原国家人口计生委主要领导的支持，在2010年下半年经过修改微调后曾提交国务院。

　　一胎政策遭变通.30年来独生子女政策为遏制中国人口过快增长发挥了重要作用，人口总量愈来愈少会伴生一系列新问题，比如“一个孩子、两个父母、四个祖父母”的人口倒三角结构和老龄化、男女性别比例失调、社会青壮年劳动力短缺等诸多问题。

　　在“养儿防老”观念根深蒂固的农村地区，只生一胎的政策在很多地方被变通为“准二胎”或者如果第一胎是女孩，会被允许再生一个。因此农村地区二胎甚至三胎现象其实很普遍。

　　单独二胎的社会评价

　　北京大学老年学研究所副所长穆光宗教授对此评价，各省逐步取消二胎生育间隔，是计生政策完善的信号。

　　北京大学国家发展研究院的人口学教授曾毅的建议是“普遍允许二孩，提倡适当晚育”。他强调完善生育政策的紧迫性，“2012-2013年仍是我国实行"普遍允许二孩与提倡适当晚育"所剩无几的较好时机。”曾毅说。

　　2013年3月7日，全国两会期间，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭在接受媒体采访时表示，根据人口和社会经济发展状况，我国应积极稳妥地调整生育政策，根据各地情况分类指导，而不是简单地“放开二胎”，更不能搞一刀切。

　　放开所可能带来的影响，在已试点的地方得到了检验，并不会产生想象中诸如人口暴增等问题。

　　2013年7月11日，浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅(局)申请政府信息公开，主要是要求公开2012年度社会抚养费(俗称 超生、计划外罚款)收支及审计情况，其中包括：2012年度社会抚养费总额;2012年度社会抚养费预算;2012年度社会抚养费开支;2012年度社会抚养费审计报告。一个月之后，给予书面回应的31个省级行政机关中，有19个省级财政部门和12个省计生部门。

　　广东省和江苏省的计生委答复则称“属于内部掌握，不能公开”。回复并公开了的省份数据惊人：福建为20.7686亿元、广西8.6321亿元、海南2498万元、河南15.9856亿元、吉林6771万元、辽宁9100.19万元、四川24.5014亿元、重庆16.5亿元、云南2.2046亿元、湖北7.9817亿元。10省份2012年的社会抚养费征收总额不完全统计高达约100亿元。一旦全面放开二胎，社会抚养费的征收额将大为缩水。

　　单独二胎的地方回应

　　北京落实“单独二胎”新政的准备工作已就绪，只待《北京人口与计划生育条例》纳入明年的人大修法框架。

　　国家卫生计生委副主任王培安前日表示，中央决定实施“单独二胎”新政全国不设统一时间表，由各省负责，根

　　据当地实际情况，依法组织实施，但各地实施时间不宜间隔过久。

　　“单独二胎”依法实施的前提，就是修订各省份现行的《人口与计划生育条例》，或增加补充规定，将“单独生育二胎”条款纳入一对夫妻合法生育第二个孩子的条件。

　　修法需由市人代会或其常委会通过

　　昨日，北京市人口和计划生育委员会相关负责人表示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布之后，北京市将积极落实相关政策措施。但真正实施“单独二胎”政策不能一蹴而就，还有待现行《北京市人口与计划生育条例》修订。

　　作为地方立法，《北京市人口与计划生育条例》的修订，需由市人民代表大会或其常委会决议通过。上述负责人表示，市人口计生委近年来一直按照中央和国家人口计生部门部署，就放开“单独家庭生二胎”的人口资源环境、政策影响等，开展前期调研论证，摸清北京市人口总量和结构、生育现状及人口变动趋势，可以说一切准备工作已就绪，就待《北京市人口与计划生育条例》纳入明年人大修法框架，预计(新政)很快就会实施。

　　北京生育率和生育意愿均不高

　　据了解，现行《北京市人口与计划生育条例》是2003年的修订版，距今已间隔10年。其中，规定了可以生育“二孩”的九类人群，包括双方独生子女夫妻， 再婚夫妻等。近年来，《条例》修订一直在绸缪中。

　　一位北京人口计生系统工作人员透露，近两年，市人口计生委已完成城乡居民生育行为和生育意愿调研，并向市领导汇报。调研结果显示，北京市实际生育率和育龄夫妇生育意愿都不高，现阶段放开“单独二胎”，生育率不会出现过快增长势头。

　　数据显示，北京、上海的总和生育率，处于全国最低水平。“现实环境的制约，育儿成本的提高，让很多年轻人不会盲目跟风生育。”北京市人口研究所副所长尹志刚说，由于生活、教育成本的提高，“少生优生”的思维定式已在新生代育龄夫妻中悄然形成。

　　单独二胎的影响

　　影响1：生育率

　　短期显著回升，累计效应释放后，波动在1.6—1.7。

　　影响2：人口结构

　　政策调整将使2030年增加2200万劳动年龄人口。

　　影响3：公共资源

　　对医院、 幼儿园、学校等公共资源造成一定压力。

　　影响4：管理部门

　　渐进、微调、各省不同步方式，可避免出生堆积。